「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제51조제1항에서 시장·군수등(각주: 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수, 자치구의 구청장을 의미하며, 이하 같음.)은 같은 법 제50조제1항에 따라 사업시행계획을 인가하는 경우 사업시행자(각주: 도시정비법 제25조제1항 및 제2항에 따른 공동시행의 경우를 포함하되, 사업시행자가 시장·군수등인 경우는 제외하며, 이하 같음.)가 제출하는 사업시행계획에 해당 정비사업(각주: 도시정비법 제2조제2호에 따른 주거환경개선사업(가목), 재개발사업(나목) 및 재건축사업(다목)을 의미하며, 이하 같음.)과 직접적으로 관련이 없거나 과도한 정비기반시설의 기부채납을 요구하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 같은 법 제51조제2항에서 국토교통부장관은 정비기반시설의 기부채납과 관련하여 그 부담의 원칙 및 수준(제1호), 정비기반시설의 설치기준 등(제2호)이 포함된 운영기준을 작성하여 고시할 수 있다고 규정하고 있는 한편,
「주택법」 제17조제1항에서 사업계획승인권자는 같은 법 제15조제1항 또는 제3항에 따라 사업계획을 승인할 때 사업주체가 제출하는 사업계획에 해당 주택건설사업 또는 대지조성사업과 직접적으로 관련이 없거나 과도한 기반시설의 기부채납을 요구하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 같은 법 제17조제2항에서 국토교통부장관은 기부채납 등과 관련하여 주택건설사업의 기반시설 기부채납 부담의 원칙 및 수준에 관한 사항(제1호), 주택건설사업의 기반시설의 설치기준 등에 관한 사항(제2호)이 포함된 운영기준을 작성하여 고시할 수 있다고 규정하고 있는바,
도시정비법 제51조제2항에 따른 정비기반시설의 기부채납과 관련된 운영기준이 고시되지 않은 상태에서, 시장·군수등이 같은 법 제50조제1항 본문에 따라 사업시행자로부터 재건축사업(각주: 도시정비법 제2조제2호다목에 따른 재건축사업을 말하며, 이하 같음.)에 대한 사업시행계획인가의 신청을 받아 정비기반시설의 기부채납에 관한 사항을 검토하는 경우, 「주택법」 제17조제2항에 따라 고시된 주택건설사업의 기반시설 기부채납 등과 관련된 운영기준[「주택건설사업 기반시설 기부채납 운영기준」(국토교통부고시 제2017-543호)을 말하며, 이하 “주택건설사업 기반시설 기부채납 운영기준”이라 함]을 적용하여 그에 따라 정비기반시설의 기부채납 부담의 수준을 정해야 하는지?
이 사안의 경우, 시장·군수등은 주택건설사업 기반시설 기부채납 운영기준에 따라 정비기반시설의 기부채납 부담의 수준을 정해야 하는 것은 아닙니다.
- 이유
먼저 「주택법」은 주택의 건설·공급 및 주택시장의 관리 등에 관한 사항을 정함으로써 국민의 주거안정과 주거수준의 향상에 이바지함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 같은 법에서는 ‘대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업’을 같은 법이 적용되는 주택건설사업으로 규정(제15조제1항)하면서 해당 주택건설사업의 추진을 위한 절차 및 방법(각주: 사업계획의 승인(제15조), 착공신고(제16조제2항), 사업계획의 통합심의(제18조), 대지의 소유권 확보(제21조부터 제27조까지), 주택의 설계 및 시공(제33조), 주택의 감리(제43조부터 제45조) 및 주택의 사용검사(제49조) 등)을 정하고 있는 한편, 도시정비법은 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후·불량건축물을 효율적으로 개량하기 위하여 필요한 사항을 규정함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서 같은 법에서는 그 규율대상인 “정비사업”을 ‘이 법에서 정한 절차에 따라’ 도시기능을 회복하기 위하여 정비구역에서 정비기반시설을 정비하거나 주택 등 건축물을 개량 또는 건설하는 주거환경개선사업, 재개발사업, 재건축사업으로 규정(제2조제2호)하면서, 그 정비사업의 시행을 위한 절차 및 방법(각주: 정비기본계획(제4조)의 수립, 정비계획의 결정 및 정비구역의 지정·고시(제16조), 조합설립추진위원회의 구성·승인(제31조), 조합설립인가(제35조), 사업시행계획인가(제50조), 분양공고 및 분양신청(제72조), 관리처분계획의 인가(제74조), 건축물 등의 사용·수익의 중지 및 철거(제81조) 등)을 「주택법」과는 별도로 규정하고 있습니다.
그렇다면 「주택법」에 따른 주택건설사업과 도시정비법에 따른 주택재건축사업은 사업의 근거 법령, 사업 주체, 사업계획(사업시행계획) 의 승인(인가), 사업부지 매입 요건 등 사업추진 절차 및 방법이 서로 다른 별개의 사업방식으로서 각 사업의 근거 법령상 요구되는 요건을 각각 갖춘 경우라면 양자의 방식 중 하나를 선택하여 사업을 추진하는 것이 가능하다고 할 것(각주: 법제처 2016. 10. 13. 회신 16-0420해석례 참조)이나, 어느 하나의 사업방식을 선택하여 사업을 추진하게 된 이후에는 해당 사업의 근거 법령에서 정하고 있는 사업 시행의 절차 및 방법에 따라야 할 것인데, 「주택법」 제17조는 주택건설사업의 사업계획승인권자가 사업과 무관하거나 과도한 기반시설의 기부채납을 요구하는 것을 합리적으로 제한함으로써 주택건설사업이 원활하게 추진될 수 있도록 하기 위하여 마련된 규정(각주: 2015. 7. 10. 의안번호 1916050호로 발의된 주택법 일부개정법률안 국토교통위원회 검토보고서 참조)으로, 도시정비법에서도 이와 유사한 목적(각주: 2016. 8. 18. 의안번호 2002459호로 발의된 주택법 일부·전부개정벌률안 국토교통위원회 검토보고서 참조)으로 ‘정비사업’에 대한 정비기반시설의 기부채납에 관한 사항을 별도로 규정(제51조)하고 있으며, 시장·군수등이 정비사업의 사업시행계획인가를 신청받은 경우 「주택법」 제17조를 적용하거나 준용하도록 하는 규정을 두고 있지도 않으므로, 도시정비법에 따라 추진되는 재건축사업의 사업시행계획인가를 할 때 정비기반시설의 기부채납에 관해서는 「주택법」 제17조가 그대로 적용된다고 볼 수 없는바, 같은 조 제2항에 따라 고시된 주택건설사업 기반시설 기부채납 운영기준은 원칙적으로 「주택법」에 따른 사업계획승인권자가 같은 법에 따른 주택건설사업의 사업계획 승인 시 기부채납 수준 등을 결정함에 있어서 그 기준으로 활용하는 것이지, 재건축사업의 사업시행계획 인가권자가 사업시행계획인가를 할 때의 기준으로 활용하는 것은 아니어서 ‘재건축사업’에 있어서 시장·군수등은 반드시 그 기준에 따라 정비기반시설 기부채납 부담의 수준을 정해야 하는 것은 아닙니다.
한편 도시정비법 제57조제1항제1호에서 사업시행자가 사업시행계획인가를 받은 때에는 「주택법」 제15조에 따른 사업계획의 승인이 있는 것으로 보도록 규정하고 있으므로, 시장·군수등이 도시정비법 제50조제1항 본문에 따라 사업시행자로부터 재건축사업에 대한 사업시행계획인가의 신청을 받은 경우, 같은 법 제57조제3항에 따라 「주택법」 제15조에 따른 사업계획의 승인을 의제받기 위하여 제출 받은 서류를 미리 관계 행정기관의 장과 협의하는 과정에서 기부채납에 관한 사항을 검토할 때 ‘주택건설사업 기반시설 기부채납 운영기준’에 규정된 범위 내에서만 정비기반시설의 기부채납 부담의 수준을 정해야 한다는 의견이 있습니다.
그러나 일반적으로 인·허가 의제 제도는 하나의 목적 사업을 수행하기 위해 여러 법률에서 규정된 인·허가 등을 받아야 하는 경우 그 창구를 단일화하고 절차를 간소화함으로써 행정의 효율성과 국민의 편의를 증진하기 위하여 도입된 것(각주: 법제처 2021. 12. 29. 회신 21-0795 해석례 참조 )인데, 인·허가 의제가 된다는 이유로 그 의제되는 인·허가의 근거 법률에 규정된 사항이 모두 그대로 적용된다고 할 수는 없고, 도시정비법에 따른 재건축사업의 경우 「주택법」 제15조에 따른 사업계획의 승인이 의제된다고 하여 재건축사업 외에 별도의 주택건설사업이 존재하는 것도 아니며, 특히 이 사안의 경우 도시정비법 제51조에서 정비사업에 대하여 별도의 정비기반시설 기부채납 기준에 관한 사항을 규정하고 있으므로, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
아울러 2016년 1월 19일 법률 제13805호로 전부개정되어 2016년 8월 2일 시행된 「주택법」 제17조에서 기반시설의 기부채납에 관한 규정을 최초로 규정하면서, 같은 조 제2항에 따라 2016년 6월 30일 국토교통부고시 제2016-376호로 「주택건설사업 기반시설 기부채납 운영기준」을 고시하였음에도 불구하고, 그 후 2017년 2월 8일 법률 제14567호로 전부개정되어 2018년 2월 9일 시행된 「도시 및 주거환경정비법」에서 제51조를 신설하여 정비기반시설의 기부채납에 관한 규정을 별도로 둔 것은 같은 법에 따른 정비사업에 대해서는 정비기반시설의 기부채납과 관련된 운영기준을 별도로 마련하게 하려는 입법의도가 있었던 것으로 보인다는 점, 같은 조 제2항에 따라 정비기반시설의 기부채납과 관련된 운영기준이 고시되지는 않았으나, 「도시·주거환경 정비계획 수립 지침」(국토교통부훈령 제1624호) 제4장제5절에 따른 도시·군계획시설, 정비기반시설 및 공동이용시설 설치계획에서 정비기반시설의 기부채납에 관한 부담의 원칙을 규정하여 정비계획 수립권자(각주: 도시정비법 제8조제1항에 따른 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수(광역시의 군수는 제외함)를 의미함.)에게 정비기반시설의 기부채납에 관한 기준을 제시하고 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우, 시장·군수등은 주택건설사업 기반시설 기부채납 운영기준에 따라 정비기반시설의 기부채납 부담의 수준을 정해야 하는 것은 아닙니다.
(법제처 2023-12-04)
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